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全球都市圈空间协同治理机制建设的实践经验
时间:2022-06-23 06:58点击量:


  随着全球城市化进程的深入,各国都市圈内的城市扩张逐渐超出行政边界,城市间社会经济联系日益密切。以传统行政区边界为治理范围,各市独立施政的空间治理模式已不足以支撑都市圈的未来发展。因此,跨政府和行政机构的协同治理已成为全球主要都市圈的发展方向,从而实现各市无法独立达成的长期发展目标。本文对全球都市圈协同治理机制的发展情况进行梳理,并选取美国、英国、日本和欧盟这四个区域的协同治理案例进行研究分析,总结协同机制建设模式和协同治理实践经验,为上海大都市圈未来空间协同治理工作的推进提供借鉴。

  英国英格兰地区的都市圈治理主要在各“城市区域(City-Region)”范围内通过“联合政府(Combined Authority)”的模式开展,有效地补充了中央政府与地方政府之间的行政机构空缺;苏格兰地区也通过类似的“城市区域协议”设立都市圈治理机构。

  与美国和日本非法定、协作式的治理机制不同,英国的都市圈“联合政府”具有法定地位,在地方政府与中央政府之间新增了区域级政府,整合原先属于中央和地方政府的部分职能,拥有立法制规权力。“联合政府”的模式属于英国行政体制分权化改革的一部分,2009年颁布的《地方民主、经济发展和建设法案》提出将“联合政府”作为一种新型的地方政府机构,以促进更有效的区域治理,并允许部分原属中央政府的交通职能让渡至“联合政府”。2011年颁布的《地方主义法案》进一步将规划、住房等其他职能转移至“联合政府”,使其拥有“法不禁止即为可”的“普遍权力”(General Power of Competence)。2016年颁布的《城市与地方政府分权法案》允许“联合政府”通过全民选举产生“市长”,统领“城市区域”内的住房、交通、规划和警务工作。

  自2011年“大曼彻斯特联合政府”成立以来,英格兰地区现已有10个“联合政府”。除“东北地区联合政府”的“分权协议”(Devolution Deal)尚未获批外,其余9个“联合政府”均通过“分权协议”明确了职能领域,获得中央政府的财政支持,并选举产生市长。各“联合政府”所拥有的职能权力有所不同,但主要涵盖交通与基建、规划、住房、就业与技能、金融等。除了通过“联合政府”进行都市圈治理外,英格兰其他较小的“城市区域”和有协同意向的区域通过各类“城市协议”、“增长协议”和“分权协议”获得中央政府权力和资金的下放,并开展协同治理工作。

  整体来看,英国的都市圈协同治理有着很强的法定性质,通过法案的颁布和协议的签署,明确各都市圈治理机构的权力范围和资金配置,使其能够较好的推进各领域的政策和规划实施,推动区域协同发展,提升行政效率,解决以往由于行政区划限制而无法解决的区域性问题。值得注意的是,“联合政府”的治理模式仅有十年的实践,具体实施成效还有待进一步观察。此外,大部分都市圈的协同规划正在编制过程中,也遇到了来自各方的困难,审批无法通过和重新组织编制的情况也时有发生。

  “大曼彻斯特联合政府”(GMCA)成立于2011年4月,是英国最早成立的联合政府。GMCA下辖10个地方政府,核心城市是曼彻斯特市,总人口282.2万,面积1276平方公里。大曼彻斯特都市圈可以追溯至1974年成立的大曼彻斯特都市县政府,下辖十个自治市。由于1985年《地方政府法》的颁布,县政府于1986年与英国其他区域级政府同期撤销,使大曼彻斯特地区的治理恢复至十市独立行政的状态。由于区域协同治理的需求依旧存在,十市自发组建了“大曼彻斯特政府联盟”(AGMA),并授权其继续统一运营关键市政公共服务,如公共交通和废物处理。

  金融危机后,AGMA积极寻求恢复设立“大曼彻斯特”区域级政府,以帮助恢复经济发展。2009年,英国政府批准“大曼彻斯特”开展“城市区域”试点,参照大伦敦政府的模式设立议会和联合政府,同时通过《地方民主、经济发展和建设法案》释放交通、技能、住房、城市更新、废物处理、碳中和及规划审批的权力。在经过十个自治市议会的商议和表决后,通过章程,正式设立“大曼彻斯特联合政府”。

  在组织架构上,GMCA的内阁由12人的委员会组成,包括10名指定的自治市议会代表、1名普选产生的市长和1名由市长指定的常务副市长。GMCA的日常运营由一名首席执行官和副首席执行官负责管理。GMCA下设多个分委员会,监督和推动各领域的协同工作,包括标准委员会、审计委员会、交通委员会、咨询委员会等。另有三个与其他机构合作设立或对其他机构进行监督的委员会,如与国民保健署NHS共同组建的“健康与保健委员会”。此外,“大曼彻斯特交通署”(TfGM)是GMCA的交通运营机构,负责大曼彻斯特地区公共交通服务的运营,受到交通委员会的监管。

  “大曼彻斯特联合政府”负责大曼彻斯特地区的战略与空间规划,各部门针对地区发展、经济、住房、空间等领域编制了多份规划与战略。其中,《大曼彻斯特战略》是一份纲领性的目标远景文件,对大曼彻斯特未来的发展提出了10项总体目标;《联合发展规划》是大曼彻斯特地区的空间协同规划,对就业、住房、可持续发展、城市更新等领域做出了详细的规划部署,并制定了实施计划;另外,经济、住房、交通、环境等领域也分别编制了专项战略。

  欧盟成员国之间的区域协同治理实践由来已久,空间协同层级丰富,协同机制多元,法律和资金保障体系完善。自1999年《欧洲空间发展远景战略ESDP》颁布以来,欧盟各国的空间发展以此为指导,“区域凝聚”也成为欧盟区域政策的首要目标,INTERREG和ESPON作为该战略的资金支持和研究支撑。欧盟的协同治理大部分都归于“区域凝聚”政策的框架之下,“区域合作”是其两大目标之一,由“欧洲结构与投资基金(ESIF)”中的“欧洲区域发展基金(ERDF)”提供资金,并通过各级“INTERREG”合作计划实施。“INTERREG”合作计划共分为三大类,分别是“跨境合作计划”、“跨国合作计划”和“跨区域合作计划”,“ESPON”为合作范围最广的跨区域合作计划之一。

  除了INTERREG计划的各类跨境、跨国政策合作区之外,欧盟还为四个地理临近的“宏观区域(Macro-Region)”制定了区域政策和合作机制,该机制仅用于协商和推进项目实施,不带有额外的资金,其项目融资均通过区内INTERREG计划现有的资金,在涉及国家的各级政府间统筹协调资金,共同推进项目实施。对于上海大都市圈这样的跨省都市圈来说,欧盟所应用的形式复合多元、资金来源明确、制度保障完善的跨境协同合作模式相较单个都市圈的治理体系更有借鉴意义。

  阿尔卑斯宏观区域战略是欧盟通过的第四个宏观区域战略。阿尔卑斯宏观区域覆盖环阿尔卑斯山区的七个国家,分别是五个欧盟成员国奥地利、法国、德国、意大利和斯洛文尼亚以及列支敦士登和瑞士两个非成员国。土地面积44.1万平方公里,大部分为阿尔卑斯山区,主要城市有米兰、里昂、慕尼黑、斯图加特、苏黎世、维也纳等。

  EUSALP战略是一个非法定协同式的治理契约,各成员国、州、市在不增加现有预算的前提下,优化资金分配,通过共同推进政策的实施,取得更好的成效。在制度保障方面,EUSALP在欧盟框架中的地位由三方共同认定,首先是由欧盟委员会认定,高层领导小组提供政策导向的指导,并由欧盟委员会协调和监测。资金则由大区范围内现有的各项区域协同政策所匹配的区域发展基金,以及各级地方政府现有政策的项目资金提供。

  EUSALP的协同机制可分为三个主要层级。首先是“EUSALP大会”,由各州、大区的高层领导代表、欧盟委员会代表和阿尔卑斯公约观察员代表出席,负责EUSALP的各项政策的审议。其次是“EUSALP执行委员会”,受EUSALP大会的直接领导,负责各项政策的具体落实推进。委员会由各国协调员、欧盟委员会和阿尔卑斯公约代表,以及阿尔卑斯空间项目代表作为顾问观察员组成。委员会的工作围绕三个政策目标展开,分别是创新与竞争力、联通与出行、环境与能源。最后是协调层,由行动工作组负责人委员会和九个行动工作组构成,专题领域分别为研究与创新,经济发展,劳动力市场、教育与培训,交通出行,互联与可及,资源,绿色基础设施,风险治理和能源。同时,利益相关方平台也参与到工作组的日常工作中,共同商讨协同治理事务。此外,阿尔卑斯空间项目和欧盟INTERACT计划为EUSALP的治理工作与项目实施提供全方位的支持。

  总体来看,全球都市圈协同治理的实践应用广泛,治理模式多元,有以下几点经验可供借鉴:

  一是治理架构设计上灵活多元。各国的都市圈根据自身行政制度的不同因地制宜,将都市圈治理机制与其现有的行政体系有机结合,作为优化补充。如日本因其“自上而下”传导为主的行政体系,选择了以协调政策实施为主要职能的商议平台;而英国则通过设置都市圈层级政府,补充了中央与地方之间的行政机构空白。

  二是协同目标和职能设定上清晰明确。选择有跨区协同意义,且在实施过程中可操作性强的协同目标,同时明确各级政府机构和新设治理机构的职责范围,设定与其能力相符的任务计划,实现在有限目标下的最高效协同治理。如英国的城市区域联合政府在建立之初就明确了其负责的协同治理领域,整合承接中央政府和地方政府的职能,避免后续治理中出现因权责不清而产生的障碍。

  三是治理行动的实施保障上加强资金支持和法律体系建设,并进一步提升资金和法律保障与治理目标和任务的匹配度,确保治理成效。如美国都市圈设立“都市规划组织”专职负责申请联邦政府基金,欧盟的宏观区域通过整合优化现有的资金分配,提升资金使用效率,获得更高的收益;英国审议颁布多项全国性法案,并制定各都市圈专属的“分权协议”,为城市区域联合政府的施政保驾护航。

  综上,实现都市圈协同治理机制的最优化并不是一蹴而就的,成功的治理需要高效运转的组织架构作为基础保障,并在协同着力点、资金、人才和法律保障方面辅以政策支持。此外,还需考虑国家和地方两个层级的政策环境特点和各都市圈在社会经济发展水平的差异,制定最佳的治理实施路径。因此,上海大都市圈需在充分考虑长三角区域发展水平的基础上结合各城市自身特点,因地制宜地选择适合的治理机制和都市圈空间协同规划实施路径。

  熊 健 上海大都市圈规划研究中心主任;上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长

  孙 娟 上海大都市圈规划研究中心副主任;中国城市规划设计研究院上海分院院长

  屠启宇 上海大都市圈规划研究中心副主任;上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员